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2024/12/03 《國土計畫法》：一個兩黨皆推行卻陷入膠著的法案

作者：李若涵（世新大學圖文傳播學系）

《國土計畫法》將於2025年5月上路，然而，在該法案推行之初即飽受爭議。無論是執政黨或在野黨立委，皆認為應該暫緩施行。但內政部、環團卻希望持續推動國土計畫法。因此，本文將要探討：

為什麼要推行國土計畫法？
國土計畫法的推行過程
這次的爭議到底是什麼？

一、為什麼要推行國土計畫法？

在國土計畫法上路之前，現有的土地管理分為三大類，分別是：

《國家公園法》：管理國家公園土地，佔全臺土地面積的9%。
《都市計畫法》：管理都市土地，佔全臺土地面積的13%。
《區域計畫法》：管理非都市土地，佔全臺土地面積的78%。

其中，《區域計畫法》內土地雖有分類，但同類型的土地不一定連貫，在大面積的土地整合下會顯得破碎。土地雖然能「管理」但卻缺乏「計畫」，因而時常造成「合法但不合理」或「合理卻不合法」的情形。

「合法但不合理」：如散布於農田中的工廠。儘管在區域計畫中被視為工業用地而合法化，但實際上工廠的汙染物會影響農作物生產，農村地區狹窄的道路也無法有效支援工廠的物流進出與消防需求，造成環境與基礎設施的壓力。

「合理卻不合法」：如許多原住民部落。這些部落的居民早已在該地居住多年，並興建了住宅或公共設施，但由於土地被登記為農地或山坡地，高昂的土地變更成本讓居民無法負擔，只能長期面臨違建的處境。

為了解決這一現象，政府於是制定國土計畫法。國土計畫法是一部管理範圍涉及全臺陸、海域的法律。該法將土地依四大功能分區，分別為國有保育地區、海洋資源地區、農業發展地區、城鄉發展地區，各地區再依等級細分，例如農業發展地區可再分為農一至農五。

二、國土計畫法的推行過程

在2015三讀通過以前，國土法的立法過程可說是一波三折。1993年，行政院就著手制定國土計畫法的前身《國土綜合發展計劃法》，並於1996年提出國土綜合開放計畫。

2004、2005年，行政院雖然推動了三項國土相關法律：《國土復育條例》、《國土計畫法》和《海岸法》，然而這些都未進入立法程序。

2009年因莫拉克颱風影響，國土規劃再度受到關注。行政院再次將《國土計畫法》草案提交立法院審議，但一直到2011年，立法院任期屆滿都未能續審，導致整個法案遭到退回。

最終於2015年12月30日，《國土計畫法》三讀通過，臺灣終於正式建立一套國家級的空間綜合規劃。

然而，直至今日，全台仍有八個縣市未依法繳交國土功能分區圖。蔡易餘等22名民進黨立委因而召開記者會，呼籲延展國土法上路時間。若此時施行，將無法全國一致公告，並且至今仍有民眾被錯誤訊息誤導，希望能在充分溝通後再上路。

國民黨主席朱立倫也表示，國土法是攸關全體農民、臺灣農業長期發展，以及國土規劃的重要法律，需要有完整的配套，呼籲行政院長卓榮泰應積極與各界溝通再予實施，強硬實施將傷害農民與臺灣。

另一方面，地球公民基金會等25個民團於9月底召開記者會，表示已實施許久的區域計畫法無法解決目前國土規劃的多種亂象，要求立委勿散播不實資訊，而應積極與地方溝通，讓國土計畫法如期上路。

內政部長劉世芳也強調國土法的落實，是為了建立國土空間的使用秩序，追求產業發展與環境永續的雙贏，呼籲各縣市盡快繳交國土功能分區圖，若遇困難可向內政部尋求協助。內政部將會更積極溝通不同的聲音，穩健推動國土計畫法。

三、這次的爭議到底是什麼？

國土法上路後，影響最大的就屬《區域計畫法》內的非都市用地。以使用目的為例，在舊有的《區域計畫法》下若要變更土地的分類使用只需向目的事業主管機關申請，取得同意後即可；《國土計畫法》上路後，若需變更土地使用，首先需確認有無開放工業使用，有則可變更，無則需等待土地分區功能檢討改變土地分區才可變更（地方每五年檢討一次，中央則為十年）。

由於《國土計畫法》的土地變更限制變多，土地分區的檢討時隔也相當長，這次的國土功能分區一旦確定，對於未來的土地利用規劃影響深遠。因此許多縣市都一直推遲繳交功能分區圖。

特別是農業用地，對於一個地方首長而言，農作物附加價值低，對於縣市的財政收入相當不利，並沒有一個縣市希望自己為了「國家的糧食安全」，被劃分作「農業發展地區」。雲林縣率先發出抵制，認為相較於屏東只劃國有地、台糖地作為農一，雲林被視為農地大縣，被劃分的農地達7.75萬公頃，其中農一的面積達5.9萬公頃，農二2.85萬公頃，在修正國土計畫後還是留下了6萬的優良農地。雲林縣縣長主張每公頃應補償40萬元，並動員民眾抵制國土計畫上路。

雲林縣此一做法引起其他農業縣市模仿，許多縣市開始不提交國土計畫草圖，因而引發這次國土計畫法的爭議。

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